蜂群有蜂王，狼群有狼王，而人群也离不开自己的统治者。而在老子看来，最好的统治者就是不扰民、不劳民、不欺民、不穷民，任凭百姓日出而作，日落而息，吃饭睡觉、生儿育女，一切自生自灭，一切顺理成章，一切自自然然，让百姓感觉不到自己的存在，——这就是所谓的“无为而治”。
“无为而治”不是不作为，而是用最小的管理成本收到最大的管理成效。这就需要统治者依照天道的运行法则，建立一个有效的治理体系和权力结构。这个结构从高端层、中间层到基础层，每个层级都有自己的职权界线，不缺位，也不越位，从而确保证权力体系的正常运转。而处在权力结构顶端的统治者，作为天子则奉天承运、稀言贵言，实现无为而治。