1945年，在广岛长崎两颗原子弹爆炸淫威下，日本于8月15日宣布无条件投降。紧接着，以麦克阿瑟将军为首的几万名美军进驻日本，按照波茨坦公告，战败后的日本要解散全部军队，驻日美军负责全面对日军事占领以及战后日本重建工作。
对于一个国家来说，没有军队意味着没有任何的战斗能力，再加上之前两颗原子弹给日本造成的巨大心理阴影，在美军来临之前，整个日本国上下充满恐惧和担心。再加上日本战后造成大量失业，经济崩溃，百姓流离失所，很容易造成社会混乱。
为了寻求自保，稳定美军军心，日本政府决定参照日本在战争中建立的慰安女制度（二战时日本曾强招40万慰安妇，其中20万中国人，18万朝鲜人），建立一地下机构，专门为驻日美军提供慰安设施和性服务，该机构被称作RAA（Recreation and Amusement Association），即“特殊慰安施设协会”，日本人称之为“国家卖春机关”。Recreation有消遣、娱乐的意思，也有重建的意思，因此RAA同时肩负日本重建的重任，日本内务省称这些女人为“特别挺身队员”。
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